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刘尚希:宏观调控与风险防范

时间:2015-06-22 00:48
  

  作者:刘尚希

  宏观调控是政府的一项重要职能。转变政府职能,其中自然也蕴含着宏观调控创新。而要创新宏观调控,一个重要的前提是,重新认识宏观调控,避免认识上的误区和盲区。在党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定中,宏观调控的要点应当说相当清晰,包括:一是防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,这是目的;二是保持经济总量平衡,减弱经济波动的影响,这是途径;三是以财政政策与货币政策为主要手段;四是相机抉择,这是方式;五是参与国际经济治理。但结合以往的宏观调控实践来看,上述这些要点真正得以贯彻并非易事。在我们长期形成的宏观调控的认识中,还有不少模糊之处亟待澄清。

  宏观调控是化解风险而不是干预市场

  宏观调控的目的是防范区域性、系统性风险,即化解宏观风险,或者说经济领域的公共风险。经济运行总是会产生不确定性,进而带来风险。但风险有两种:微观风险和宏观风险,前者是交由市场来处理,微观主体企业自己来化解。例如市场风险、财务风险、信用风险、操作性风险等,在市场竞争过程中总是存在,不需要政府去干预。而对于宏观风险,则往往需要政府来防范与化解,例如通货膨胀、经济波动、金融海啸、外来冲击,等等。这类风险是系统性的,微观主体无力去防范与控制,要靠政府采取措施来应对。对于这两类性质不同的风险,长期以来却被混为一谈,以至于出现各种“干预市场”的观点。把宏观经济风险的存在视为“市场失灵”的表现,同样是因为混淆了这两类风险所致。政府与市场是经济系统中不可或缺的两个基本要素,二者是分工合作的关系,而不是相互替代。所谓“市场失灵”需要“政府干预”的流行看法,是导致政府“缺位”、“越位”和“错位”的重要原因。要让市场在资源配置中发挥决定性作用,就需要政府“归位”,有效防范宏观经济风险,这样才能真正稳定市场预期,让市场机制发挥决定性作用。例如,对某种产品价格的干预、对微观金融风险的兜底、对企业产能的裁定等做法,都是在干预市场,妨碍市场决定性作用的发挥,而不是宏观调控。

  宏观调控是一种责任而不是权力

  由于宏观经济内生的不确定性及其公共风险的存在,政府宏观调控不可或缺。但宏观调控首先是政府的一种责任,而不是权力。这种责任是基于经济分工形成的,市场在微观领域发挥配置资源的决定性作用,政府在宏观风险防范方面承担责任。宏观经济风险因经济全球化而呈现为不断扩散的状态,政府作为公共主体承担着防范化解宏观经济风险的职责也相应地变得越来越重要。可长期以来这个问题被颠倒了,不是当作一种责任来履行,而是仅仅当作一种权力来行使,并不惜采取强制力来实施。宏观调控一旦变为一种权力、权威,就不再是宏观调控,而是行政干预市场运行。宏观调控必须在“宏观领域”,实施调控的主要手段是财政货币政策,即通过对经济参数(通胀率、利率、投资率、消费率等)的影响来发挥作用,从而防范化解宏观经济风险。把宏观调控视为政府权力的观念根深蒂固,导致宏观调控变形走样,宏观调控变为微观干预,经济调控变为行政命令,宏观风险治理变为微观风险兜底。显然,这种观念将会扭曲政府与市场分工合作的关系。

  宏观调控的作用是减少经济波动。这其中很容易产生背反的风险。经济波动小,宏观调控就无用武之地;宏观调控要有用武之地,经济波动大才是。如果过于强调宏观调控的必要性、重要性,那必须先假定经济波动大起大落不可避免。否则,宏观调控就没那么重要了。但当宏观调控从一种责任变异为一种威权时,经济不想波动都难。只有让宏观调控从一种权力回归到一种责任,才能真正达到治理宏观风险的目的。

  宏观调控针对总量平衡而不能包医百病

  宏观调控的作用对象是经济总量问题,即社会总供给与社会总需求的平衡。由于总供给属于长期性问题,政府可以在短期内发挥的作用是在需求侧。因此,宏观调控实质上是需求管理。在不同国家的叫法不同,但原理是相通的,即通过财政货币政策影响社会总需求,促进社会总供需平衡,减缓经济波动。由于对宏观调控的认识出现偏差,在我国过去的实际操作中,宏观调控实际成了一个“筐”,什么都往里装。有一种倾向,凡是与经济有关的问题,都归结到宏观调控上,如过去有“银根”一说,意指货币的松紧;后来又有“地根”的说法,把土地供应也归结到宏观调控。粮食安全问题、农产品价格、房价、产能过剩等,都纳入宏观调控的范同。这使得宏观经济只有“调控”而无“管理”,导致许多重大问题,带有全局性、长期性、基础性、战略性问题,也随着宏观调控的节奏而变化,变得时而重要,时而次要;时而刹车,时而加油。如电力、猪肉、棉花,过去都是忽而多了,忽而又少了;其政策是时而限制,时而鼓励。这实质上是在实施行政调控。最典型的莫过于扩大内需(主要是消费)的战略,1998年就提出来了,但却当成了宏观调控的应急任务,2002年之后,随着当时那一轮“保增长”的宏观调控任务结束,扩大内需也随之退出了,直到十年之后的2008年底的国际金融危机冲击,才使我们再一次想起了扩大内需。宏观调控的扩大化,不但不能解决问题,反而掩盖了风险,导致风险累积、后移。这方面的教训值得总结深思。

  宏观调控是化解短期风险而非治理长期风险

  宏观调控带有应急的性质,应对的是短期宏观风险。对于这一点,现在已经有所认识。近两年来经济增长明显放缓,但宏观经济的短期风险并未明显扩大,也就不需要采取宏观调控措施。与短期风险相比,当前面临的长期风险——中长期不可持续的风险凸显,转方式、调结构,是化解长期宏观风险的基本路径。宏观调控让位于转方式、调结构,也就在情理之中。前不久的政府工作报告明确提出了“底线思维”,经济运行只要不突破底线,宏观调控就不需要出手。不难看出,宏观调控优先的短期操作思维有所淡化,长期风险防范摆到了越来越重要的位置。

  长期风险防范依赖于宏观管理体系的健全和完善,我们对此一直认识不足,过去长期来都是以宏观调控代行了宏观管理的任务,宏观管理长期缺位。宏观管理缺位,宏观经济中的各种深层次矛盾和问题长期得不到解决,以宏观调控的方式去解决,只能缓解一时,治标不治本。深层风险不断积累,导致各种矛盾和问题此起彼伏,按下葫芦浮起瓢。如发展方式问题、产业结构问题,说了多年,但进展不大。问题越多,宏观调控就越发显得重要,就越是要强化;宏观调控越是强化,越是替代宏观管理,宏观管理越是缺位,问题就越多,由此形成恶性循环。要破解这个循环,必须让宏观调控“归位”,让宏观管理“到位”,形成短、长结合的宏观风险防范机制。唯有如此,更好地发挥政府的作用才能实现,市场发挥决定性作用也才有可能。

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